Eiendomsregisterering – en forutsetning for verdiskapning og internasjonalisering

Retten til å eie, bruke og disponere arealer, bygninger og andre arealtilknytta ressurser fungerer ikke av seg selv, den krever teknisk og juridisk infrastruktur. Eiendomsregistrene er fundamentale elementer i denne infrastrukturen.

Einar Hegstad/ Hans Sevatdal

1. EIENDOMSREGISTRERING

1.1. Forutsetning for verdiskaping og internasjonalisering

Omfanget av økonomiske transaksjoner på tvers av landegrenser er økende og er antatt å øke i framtiden. En stor del av disse transaksjonene er knyttet til fast eiendom, primært i byer og urbaniserte områder, vesentlig av tre årsaker:

1) Sikkerheten for bevegelig kapital er knyttet til pant i fast eiendom, og siden storparten av landenes offisielle realkapital ligger i byene blir sikkerhet i byområder særdeles viktig.

2) Videre skjer det en internasjonalisering av eiendomsutviklingen ganske enkelt ved at firmaene i denne bransjen fusjonerer med firmaer i andre land og på den måten internasjonaliserer sin virksomhet, eller ved at de opererer som byutviklere internasjonalt, alene eller i samarbeid med andre.

3) Dessuten skjer det en økning i internasjonale eiendomstransaksjoner ved at innbyggerne i ett land ønsker å skaffe seg eiendom i andre land.

I vår del av verden er denne typen transaksjoner knyttet til fast eiendom et vesentlig grunnlag for verdiskapingen i samfunnet. Forutsetningen for verdiskapingen er at eksisterende eiendommer eller nyskapte enheter kan identifiseres og registreres gjennom autoriserte registre som er offentlige tilgjengelige. Uten at disse betingelsene foreligger vil heller ikke verdiskapingen, nasjonalt som internasjonalt, kunne foregå rasjonelt i de legale og åpne delene av økonomien.

Av denne og andre grunner spiller eiendomsregistrene en særdeles viktig, men likevel lite kjent rolle i den økonomiske utviklingen, og vil med all sannsynlighet bli enda viktigere i framtida.

Eiendomsregistrering har lange historiske tradisjoner, de eldste norske noenlunde komplette registrene ble for eksempel til på 1600-tallet, men i ethvert noenlunde velordnet samfunn var det nødvendig å definere og identifisere eiendomsenhetene, rettighetene og rettighetshaverne, og å samle og formidle informasjon om disse forholdene. Det offentlige hadde behov for informasjon om eiendommer og eierforhold for å fordele skatter, mens det i den private sektor var sikkerhet for rettigheter og omsetning som skapte behovet for informasjon. Samfunnsutviklingen de siste årene, med økende kompleksitet i arealutnytting og transaksjoner i fast eiendom, har økt og endret behovene for informasjon om eiendommene og om rettighetene til dem.

I et moderne samfunn går imidlertid eiendomsregistreringen langt ut over det å etablere en slags offentlig inventarliste over eiendommenene og eierne i samfunnet, samt prosedyreregler for hvordan formelle eiendommsenheter skal dannes, selv om dette er viktig nok. Endomsregistreringen spiller en dyptgripende og fundamental rolle i økonomien, men denne rollen er faktisk ganske vanskelig å beskrive og sette ord på så lenge vi er innenfor vårt eget eiendomsrettslige system, vi tar det mer eller mindre for gitt. Det er først når vi plasserer oss utenfor, i samfunn som ikke har slike fungerende systemer, at vi ser funksjonene noenlunde klart. Dypest sett dreier eindomsregistreringen seg om å få institusjonen ”eiendomsrett” til å fungere som en praktisk realitet, innfor det politiske og økonomiske system som vedkommende samfunn har. I en moderne markedsorientert system betyr dette bl.a. at det må finnes mekanismer som på en trygg, rask og forutsigbar måte kan transformere ”ting”, i betydningen fysiske objekter, til ” kapital” i en abstrakt og økonomisk forstand, og det er dette eiendomsregistreringen (også) dreier seg om. Uten slike mekanismer forblir eiendommene bare objekter, dvs. ting for direkte bruk; hus forblir bolig, lager eller verksted, jord blir aldri annet enn areal for matproduksjon osv. Moderne markedsøkonomi blir først mulig når tingene også blir til kapital som kan danne input i økonomiske vektsprosesser. Ting kan transformeres til kapital uten et formelt registreringssystem, men stort sett bare lokalt og til meget høye transaksjonskostnader.

1.2. Mer om funksjoner

Eiendomsregistre fyller i dag gjerne flere funksjoner, vi kan her nevne at det skal være eller legge til rette for:

Arbeidsunderlag for selskapsdannig: Selskapsdannelser er ofte bygd opp omkring rettigheter til fast eiendom. Endringer i selskapsstrukturen, enten det skjer ved nyetablering, oppbygging eller omstrukturering, er avhengig av informasjon om rettighetene.
Færre tvister og mindre arbeid for rettsvesenet: Det oppstår ofte konflikter om eiendomsgrenser og rettigheter. Mange av disse sakene må bringes inn for domstolene. Samfunnet har derfor mye å tjene på å få i stand gode registre hva angår grenser og rettigheter, for derved å fjerne kilder til konflikt, kostnader og ulemper.
Lettere og mer kostnadseffektive transaksjoner: Uten pålitelig informasjon om rettighetstilstanden vil transaksjoner (kjøp, pantsettelser osv.) i eiendom ofte bli både kostbare, tidkrevende og usikre. Det er normalt nødvendig å fastslå om den som anser seg som eier eller bruksrettshaver, faktisk har en legal rett til å gjøre avtaler om eiendommen. Dette er enkelte ganger en komplisert prosess, og i land som mangler gode registre er det vanlig å bruke eksperter for å finne ut av rettighetsforholdene. Kostnadene med dette kan bli betydelige. Med gode registre vil dette unngås, samtidig som det blir mulig å bruke enklere overføringsrutiner for eiendomsrett til fast eiendom.
Sikkerhet for investeringer: Gode registre gir sikkerhet og beskyttelse for de som har rettigheter i fast eiendom. At rettigheter i fast eiendom blir registrert på en systematisk måte, kan i sin tur være med på å stimulere til investeringer av arbeid og kapital i fast eiendom og følgelig påvirke den økonomiske veksten. Dette er en svært viktig faktor for å utvikle og opprettholde en effektiv moderne økonomi, noe vi som vi stadig får demonstrert. For tiden kan ser vi dette meget tydelig i tidligere kommunistland i Øst-Europa og i de fleste utviklingsland som strever med å utvikle en markedsøkonomi.
Bedre finansieringsmuligheter: Uten likvider er det ikke mulig å foreta omfattende investeringer. Lån mot pant i fast eiendom er den mest vanlige og betydningsfulle måte å fremskaffe likvide midler på. For å få finansiert investeringer er det derfor viktig å ha gode registre. Dette gir kreditorene bedre grunnlag til å bedømme aktuelle eiendommer som sikkerhet for lån.
Bedre byplanlegging og urban ressursforvaltning: I byplanleggingen fokuseres det nasjonalt som internasjonalt stadig oftere på transformasjon og oppgradering av eksisterende byområder. For å revitalisere disse områdene og samtidig sikre innbyggerne grunnleggende rettigheter knyttet til bolig og økonomisk virksomhet, er det nødvendig med kvantifisering av eksisterende og nye rettigheter.
Bedre forvaltning av naturressureser: I ressursforvaltningen fokuseres det på arealene som en nøkkelressurs for produksjon av matvarer, for en bærekraftig forvaltning av skog og utmark, for bevaring av biologisk mangfold, sikring av tilgang til friområder og friluftsliv, bevaring av kulturlandskapet, mv. Samtidig er mange av de viktigste arealene utsatt for et sterkt press med henblikk på utbygging. Et resultat av dette er at konfliktene mellom utbygging og vern øker i omfang og antall, slik at man blir mer avhengig av å kunne forvalte arealene på grunnlag av pålitelig og oppdatert informasjon om rettigheter, bruk og tilstand.
Gjennomføring av politikk, planer og prosjekter: Store og små utbyggingsprosjekter krever eiendomsinformasjon. Det samme gjør generelle utviklingsplaner av typen jordpolitikk og jordreformer. I slike tilfeller er også kart over eiendommene nødvendig. Erfaringer tilsier at selv om det er vedtatt slike planer, er det vanskelig å håndheve dem med mindre presis informasjon om eiendomsforholdene er tilgjengelig.
Bedre styring og kontroll: For å kunne videreutvikle arealpolitikken er det nødvendig å ha kunnskap om arealbruksutviklingen, og å vite i hvilken grad nasjonale mål og retningslinjer følges opp i praksis. Det er også behov for aggregert kunnskap om de arealinngrep som har foregått, for eksempel i strandsonen, byer og tettsteder, sammenhengende naturområder, områder som har stor verdi ut fra landskapsbildet, områder som ikke bør røres av hensyn til det biologiske mangfold, områder som har stor verdi for matproduksjon.
Bedre og mer effektiv skattlegging: Eiendomsdata er et viktig grunnlag for skattlegging av eiendommer. Tilstrekkelig og lett tilgjengelig informasjon medfører en rekke fordeler. For det første øker det de offentlige inntektene, gjennom at skattedekningen blir fullstendig. Erfaringer fra en rekke land tilsier at dersom en ikke opererer med et fullstendig system, kan tapene på grunn av dette bli betydelige. For det andre fører tilstrekkelig informasjon til et mer rettferdig skattesystem, samt at det gir borgerne innsyn og mulighet til kontroll. Uten gode data om grenser og flateinnhold, blir det vanskelig å bestemme rettferdige skatter. Skattleggingen blir i så fall mere skjønnsmessig, og faren for forskjellsbehandling øker. For det tredje blir skattleggingssystemet mer effektivt. Informasjon om eiendommer og deres respektive rettighetshavere letter skatteinnkrevingen.
Formell eiendomsdanning: Eiendomsregistreringssystemet spiller også en meget viktig rolle i den formelle eiendomsdannelsen. Nye eiendommer kan dannes på ulike måter; det mest vanlige er å tenke ”fysisk” i form av oppdeling eller sammenføying av eksisterende eiendommer, eller såkalt seksjonering av boligblokker og rekkehus og etablering av festetomter. Eiendomsdanningen har imidlertid også juridiske og funksjonelle sider; eiendommene skal funksjonere ut fra det som er hensikten med eiendomsdannelsen, og det etableres ofte både rettigheter for, og plikter på de enhetene som dannes. Det kan for eksempel være vei- eller andre adkomstrettigheter, heftelser i form av pant osv. Eiendomsregistersystemet fungerer som et slags”fødselsted”, eller dannelsesarena for eiendommer. For at en eiendomsenhet skal eksistere formelt sett, eller legalt om en vil, så må den være dannet på den måten og i de former som systemet legger opp til.
Offentlig innsyn og demokratisk kontroll. Eiendomsregisteret gir mulighet for alminnelig innsyn i hvem som innehar og kontrollerer nasjonalformuen som arealressurser og fast eiendom representerer; hvordan disse godene er fordelt mellom borgerne i samfunnet. Et effektivt eiendomsregister er en forutsetning og en mulighet for offentlig og demokratisk kontroll med både fordeling og bruk av disse godene.

1.3. Det norske Eiendomsregisteret

1.2.1. Kort om hovedbestanddelene

Det norske Eiendomsregisteret kan karakteriseres som kjernen i det mer omfattende norske Eiendomsinformasjonssystemet. Med dette menes at ikke all registrert informasjon om eiendommene finnes i Eiendomsregisteret, men at deler av den informasjon som finnes i Eiendomsregisteret er en forutsetning for å kunne danne et mer omfattende og samlet Eiendomsinformasjonssystem.

Det norske Eiendomsregisteret består av to hovedbestanddeler; et register over rettigheter og et register over eiendomsenheter. Registeret over eiendomsenheter kan igjen deles inn i en tekstlig del og et Eiendomskart. Det er Grunnboken som er rettighetsregisteret i det norske systemet, mens GAB-registeret (Grunneiendom-, Adresse- og Bygningsregisteret) utgjør den tekstlige delen av registeret over eiendomsenheter. Det er Rettsvesenets IT- og fagtjeneste (http://www.rift.no/) som har ansvar for drift, systemforvaltning og systemutvikling av Grunnboken, mens Statens kartverk (http://www.statkart.no/) har ansvaret for GAB. Noe fullstendig og enhetlig Eiendomskartverk har vi ikke per dags dato. Grunnboken og GAB er to separate elektroniske registre, men siden 1995 har brukerne kunnet få informasjon fra begge registrene i en felles dataløsning kalt ”Eiendomsregisteret” (EDR), hvor Norsk Eiendomsinformasjon as (http://www.eiendomsinfo.no/) har ansvar for drift, utvikling og distribusjon.

Et eksempel på eiendomskart er vist på nedenfor. Det består egentlig av fire såkalte ”folier”, med ett tema for hver folie; 1) terreng, 2)veier, 3) tomter og 4) bygninger. Nedenfor er henholdsvis 1) og 2), 3) og 4) koplet sammen til to separate kart. Slike og en mengde andre opplysninger kan koples sammen etter de behovene den enkelte brukeren måtte ha. I det hele tatt er en rivende utvikling for å lage sammenkopla kart- og registerdata til skreddersydde produkter, eller grunnlagsdata og programmer som setter den enkelte bruker i stand til å lage sine egne løsninger.

(Kart kommer)

Når det gjelder registeret over eiendomsenheter har det nylig kommet forslag til en omfattende revisjon (http://www/….). Etter dette forslaget blir Matrikkelen navnet på et nytt register over eiendomsenheter, der Matrikkelboka kommer til å erstatte dagens GAB-register mens Matrikkelkartet blir navnet på det framtidige Eiendomskartet. I motsetning til dagens system legges det opp til at Eiendomskartet skal være fullt integrert med den tekstlige delen, på den måten at det skal være mulig å ”peke” på Matrikkelkartet og få fram de opplysningene i Matrikkelboka som hører til dette arealet og vice versa.

1.3.2. Nærmere om den tekstlige delen av registeret over eiendomsenheter

I delingsloven, som er den loven som regulerer GAB-registeret, heter det at GAB skal inneholde data ”som er viktig for offentlig planlegging og administrasjon”. En oversikt over hvilke data som finnes i GAB finner du på følgende Internettadresse: http://www.statkart.no/produkte/digitale/land/gab/index.html. For den kommende Matrikkelboka er det forslag om å legge inn noen nye dataelementer i tillegg til innholdet i dagens GAB, men hovedfilosofien for datainnholdet er noenlunde den samme. Matrikkelboka skal ifølge forslag til lov om eiendomsregistrering (som er ment å avløse dagens delingslov) inneholde informasjon om den enkelte enhet ”som er nødvendig for offentlig og privat forvaltning, planlegging, utbygging og bruk av fast eiendom”. Det er selvsagt viktig at offentlige og private aktører på en rasjonell måte kan basere seg på registeropplysningene. Når det gjelder datainnholdet i dagens GAB er det betydelige svakheter mhp. kvaliteten, både ved at dataene har for dårlig kvalitet samt at det ikke er gitt tilstrekkelige opplysninger om dette. En av hovedutfordringene for den framtidige Matrikkelboka er derfor å heve kvaliteten på dataene samt å gi opplysninger om hvilken kvalitet dataene har. Selv om denne delen av Eiendomsregisteret inneholder informasjon om den enkelte eiendomsenhet, er den primære funksjonen likevel å definere alle eiendomsenhetene her til lands, ved å angi offisielle betegnelser (gårds- og bruksnummer). Ved at dagens GAB/den framtidige Matrikkelboka er tillagt denne funksjonen, kan denne delen av Eiendomsregisteret betegnes som selve grunnpilaren i det norske Eiendomsinformasjonssystemet, ved at det definerer de enhetene som er informasjonsbærere i dette informasjonssystemet. Det er som nevnt bare en del av den registrerte informasjonen om eiendomsenhetene som finnes i GAB/Matrikkelboka. Skal det samlede norske Eiendomsinformasjonssystemet virke er det helt avgjørende at alle de registre som skal spille sammen bruker de samme betegnelsene om de samme enhetene. Og det er et viktig prinsipp at ulike registre kan spille sammen, slik at én opplysning registreres én gang ett sted. Det er rasjonelt at opplysninger hentes direkte fra primærkilden og her vil matrikkelen med sine kryssreferanser spille en sentral rolle. Det har derfor hele tiden vært forutsetningen (men ikke lovfestet) i det norske systemet at alle offentlige registre som inneholder informasjon om de enhetene som er definert i GAB, skal benytte dette registerets betegnelser. For å understreke viktigheten av dette er det nedfelt i lovs form i forslag til lov om eiendomsregistrering. Det kan selvsagt stilles spørsmål ved om det ikke ville vært hensiktsmessig å registrere all informasjon om eiendommer i ett register. Dette blir imidlertid ikke ansett for å være særlig rasjonelt, blant annet fordi registrene også hver for seg har en selvstendig funksjon. Dette krever på den annen side at det lages gode løsninger for utveksling og sammenstilling av eiendomsinformasjon.

1.3.3. Nærmere om Eiendomskartet

Et kart er et presentasjonsmedium for geografisk informasjon. Eiendomskart er et kart som inneholder informasjon om eiendommer. Normalt konstrueres og presenteres eiendomsinformasjon på kart i relativt store målestokker, f.eks. i intervallet mellom 1:5000 og 1:500. Det viktigste i eiendomskartet er eiendoms- og rettighetsgrenser, og dermed også beliggenhet, areal og form for eiendomsenhetene, men slike kart kan også inneholde mye annen informasjon, alt etter formålet. I sin aller enkleste form inneholder et eiendomskart bare eiendomsgrenser, grensemerker, identifikasjon av eiendommene ved nummer og nødvendige landmålermessige referansepunkter. Eiendomskartet gir ikke direkte informasjon om hvem som er eier av eller har rettigheter knyttet til de ulike eiendomsenhetene.

Et kart er bygd opp av karttegn og må alltid tolkes. Tolkningen må ta utgangspunkt i tegnforklaringen, som gjerne følger kartet eller gir seg selv rimelig klart, men minst like viktig for en bruker er formålet med kartet og tidspunktet da det ble laget. Et kart er alltid en forenkling i forhold til virkeligheten, det er laget av noen for ett eller flere formål og først når en kjenner formålet kan en danne seg en oppfatning av hva som er tatt med – og minst like viktig – hva som ikke er tatt med. Teknologi og målemetoder som ligger til grunn for konstruksjonen og presentasjonen av kartet endres over tid, og innsikt i disse forhold kan være viktig for tolkningen. ”Tidspunktet” kan være ett og det samme for all informasjonen i kartet, eller ulike elementer kan referer seg til ulike tidspunkter. En meget vanlig norsk type eiendomskart, de såkalte jordskifte- eller utskiftingskart er bare laget for formålet ”jordskifte”. De tar bare med informasjon som er nødvendig for formålet jordskifte, og viser eiendomsforhold for to tidspunkter; umiddelbart før og umiddelbart etter jordskiftet.

Et eiendomskart kan være et enkeltstående engangsprodukt for et avgrenset område, eller det kan inngå i en ensartet ”serie”, et såkalt kartverk. I og for seg kan et kartverk bare referere seg til et tidspunkt, men vanligvis vil det ajourføres. Vedlikeholdet eller ajourføringen av et kartverk kan være periodisk, det kan være etter behov, mer tilfeldig ettersom økonomi og omstendigheter tillater det eller kontinuerlig. Et eiendomskartverk kan i prinsippet vedlikeholdes på alle disse måtene, men vanligvis vil en si at et eiendomskartverk må ha innebygget mekanismer for systematisk ajourføring i takt med de faktiske eiendomsmessige endringene.

Dagens eiendomskartverk i Norge, i betydningen et ensartet kartverk med eiendomsinformasjon, går tilbake på 1960-tallet, og kalles ”Det Økonomiske Kartverket”og er i målestokk 1:5000. Det dekker i dag grovt sett alt areal under skoggrensen. Vi har selvsagt hatt eiendomskart lenge før den tid, f.eks. en stor mengde jordskiftekarter fra 1860 og framover, vesentleg i landbruksområder og kommunale eiendomskarter i byer og tettsteder, gjerne i målestokk 1:1000. Dette er senere utviklet til ”Digitalt EiendomsKartverk”, forkortet til ”DEK” (http://www.statkart.no/produkte/digitale/land/dek/index.html). Digitale kart gir mange nye bruksmåter og bruksområder for kartdata, her skal vi peke på at sammenkoplingen av digitale kart og register danner grunnlag for såkalte Geografiske Informasjonssystemer (GIS), og for langt enklere ajourføring enn tidligere.

I dag har vi altså ikke ett fullstendig eiendomskartverk her til lands. Det foreslåtte Matrikkelkartet skal imidlertid være et digitalt eiendomskartverk som baserer seg på dagens DEK, og som på sikt skal vise grensene for alle eiendomsenhetene. Begrunnelsen for innføringen av et slikt eiendomskartverk er at flere typer eiendomsinformasjon best kan formidles gjennom kart; beliggenhet i forhold til naboer, beliggenhet i forhold til arealplaner, grenseforløp og lignende. Dessuten er kart en viktig inngang til annen informasjon. Ved oppslag i Matrikkelkartet skal en kunne få fram hvilke opplysninger som er registrert i Matrikkelboka om eiendomsenheten.

1.3.4. Nærmere om registeret over rettigheter

Det er som nevnt Grunnboken som utgjør vårt register over rettigheter i fast eiendom. Føringen av dette registeret hører under herreds- og byrettene og skjer gjennom tinglysing (regulert av tinglysingsloven). Tinglysing er en offentlig registrering av dokument for å sikre rettsvern for de rettsstiftelser dokumentet inneholder. Tinglysingens primære mål er derfor å skape klarhet og sikkerhet når det gjelder eiendomsrett, bruksrett, panterett og lignende rettigheter vedrørende fast eiendom.

Tinglysing er uten betydning for rettsstiftelsenes gyldighet mellom partene. Det er i forhold til utenforstående tinglysing gir rettsvern. Formålet til Grunnboken er at den som har fått en rettighet tinglyst skal være vernet mot konkurranse fra andre rettighetshavere i samme enhet som ikke tinglyser sine rettigheter, eller eventuelt gjør det senere. Skal denne funksjonen oppfylles er det imidlertid nødvendig at brukerne kan stole på den informasjonen som er registrert. En troverdig grunnbok er derfor en forutsetning for privat og offentlig utnyttelse, regulering og kontroll av fast eiendom. Den norske Grunnboken har for det første såkalt positiv troverdighet, som innebærer at brukerne skal kunne stole på at de registrerte opplysningene er riktige. Dessuten har Grunnboken negativ troverdighet, som innebærer at brukerne skal kunne handle som om det ikke eksisterer rettsforhold utenom de som er registrerte. De store samfunnsinteressene knyttet til Grunnboken kommer også til uttrykk ved at staten har påtatt seg kontrollplikter ved tinglysingen og erstatningsansvar for feil ved selve føringen.

Det norske systemet baserer seg i hovedsak på frivillighet, slik at det er opp til rettighetshaveren å avgjøre hvorvidt han vil tinglyse dokumentet for rettsstiftelsen. Dette betyr at Grunnboken ikke nødvendigvis vil gi et fullstendig bilde over de faktiske rettsforholdene.

I prinsippet skal Grunnboken være et rent rettsvernregister, dvs. at det ikke skal registreres opplysninger utover det som er nødvendig for å ivareta denne funksjonen. Dette i motsetning til GAB som inneholder faktiske (fysiske) opplysninger om eiendommer. Det har imidlertid vært tradisjon for også å registrere opplysninger i Grunnboken som strengt tatt ikke hører hjemme der ut ifra en ren rettsvernfunksjon. Men i de siste årene er det blitt lagt mer og mer vekt på at Grunnboken også i praksis skal være et rent rettsvernregister.

1.4. Avslutning

Eiendomsregistre og eiendomsregistrering spiller en fundamental rolle for bruk og disponering av arealer og arealtilknytta ressurser, og dermed verdiskapingen i ethvert moderne samfunn. Det gjelder juridisk trygghet for besittelse, men også i høyeste grad økonomiske transaksjoner og prosesser så som kjøp, salg, pantsetting og inverstering på den ene siden, og arealplanlegging og langsiktig utvikling og bruk eller ”ikkebruk” av ressurser på den andre. Behov, funksjon og muligheter endrer seg over tid. Tidligere var det særlig utligning av skatt og juridisk sikring av eiendomsretter og bruksrettigheter som sto sentralt. Dette er fremdeles viktig, men økonomiske transaksjoner, forvaltning, planlegging og langsiktig ressursdisponering er i dag kanskje sterkere drivkrefter i utviklingen. Teknologisk er det en rivende utvikling, særlig i skjæringspunktet mellom kart-, data- og informasjonsteknologi.